De la energía dependen los complejos procesos económicos contemporáneos que permiten el sostenimiento material y simbólico de las personas. Es un recurso de primera necesidad y esto hace que esté fuertemente relacionado con el poder y el conflicto. El acceso a la energía y su control ha sido históricamente una cuestión política fundamental.
El desarrollo de nuestras economías fósiles ha dado lugar a la preponderancia de esquemas de propiedad de la energía (públicos y privados) coherentes con la visión liberal de la propiedad (exclusiva y excluyente) y con la dinámica de desposesión propia del capitalismo. Pero la transición energética hacia las renovables contribuye a experimentar formas alternativas a las tradicionales: propiedad pública (estatal) y privada de la energía. Esto es gracias al hecho de que en este punto muerto toma relevancia la energía eléctrica renovable, que permite la implicación de una amplia diversidad de actores: desde grandes grupos financieros pasando por PYMES de diferente naturaleza jurídica (incluyendo empresas de la economía social y solidaria), organismos públicos de ámbito local o regional, hasta el conjunto de la ciudadanía.
Sin embargo, el hecho de que la energía sea un elemento tan absolutamente estratégico para un país hace que esté altamente intervenida por los Estados y por organismos supraestatales como la Unión Europea, fundamentalmente para garantizar la seguridad de suministro en un marco de competitividad económica internacional y de crisis energética y climática global. La intervención pasa principalmente por un elevadísimo grado de regulación y por la participación en titularidades en el sector energético global, ya sea a través de la adquisición de activos o a través de empresas de propiedad estatal, especialmente en el sector eléctrico.
Según el informe State-Owned Enterprises and the Low-Carbon Transition publicado por la OCDE (2018), 31 de las 51 eléctricas más grandes del mundo tienen una participación pública mayoritaria, siendo la mayoría chinas y rusas. En cuanto al entorno europeo, el llamado «consenso neoliberal» del último cuarto de siglo XX hizo retroceder el peso estatal en el empresariado eléctrico y por eso hoy solo destacan la sueca Vattenfall, totalmente pública, la francesa EDF (85% propiedad del Estado francés) y, en segundo término, la francesa ENGIE y la italiana ENEL, con una participación minoritaria de sus Estados (del 33% y el 24%, respectivamente).
Por otro lado, también es cierto que por la propia naturaleza de la energía se hace indispensable la intervención pública. Si nos centramos en la electricidad, hay que subrayar que, a diferencia de los hidrocarburos, una vez generada circula por las redes sin -o con escasísima- posibilidad de ser almacenada. Este detalle clave condiciona su gestión porque requiere una coordinación precisa para equiparar en cada momento oferta y demanda. Para hacerlo hace falta además tener en cuenta los condicionantes que imponen las diferentes tecnologías o procesos de generación: desde su capacidad para regular la producción (por ejemplo, una central nuclear no puede pararse de golpe o la producción de un aerogenerador varía en función del viento que sople) hasta su ubicación geográfica (la distancia entre el punto de generación y el punto de uso). Tampoco hay que olvidar la gestión de la conectividad internacional de la red con países vecinos.
En resumen, estas cuestiones no pueden obviarse a la hora de discutir modelos posibles -y deseables- de propiedad de la energía. El energético, es un recurso difícilmente equiparable a cualquier otro y la no intervención pública es inexcusable para adaptarse a sus peculiaridades.
La propiedad de la energía en el Estado español
Antes de continuar, hay que remarcar que, según cómo se mire, poner en relación propiedad y energía no significa únicamente abordar la cuestión de la posesión de títulos jurídicamente sellados en el sector energético. Desde una perspectiva republicana, hablar de propiedad es hablar del acceso al conjunto de recursos materiales e inmateriales considerados relevantes -de naturaleza y cantidad contingentes a cada contexto espacio-temporal- para garantizar a las personas un sostén digno. La función social de la propiedad tiene que ver con permitir a las personas vivir una vida con una independencia socioeconómica. Se asume también que las únicas interdependencias con los otros sean las que estén ausentes de interferencias arbitrarias.
Así, la propiedad también viene definida por el derecho de controlar estos recursos básicos. Nadie duda de que la energía -y más la electricidad en la actual transición- está dentro de esta categoría de recursos básicos y se necesitan los poderes públicos para garantizar el derecho a acceder a ellos.
Ahora bien, la ciudadanía tiene que disponer de los mecanismos para controlar estos poderes públicos. Por una parte, para que no permitan que determinados actores privados interfieran arbitrariamente sobre otros, dando lugar a relaciones de dependencia; y por la otra, para que no alimenten prácticas amiguistas o clientelares que desemboquen en lógicas oligárquicas y despóticas. Haciendo un repaso al caso español, podemos concluir que el modelo de propiedad de la energía está lejos de cumplir su función social: por un lado, la regulación no confiere a la electricidad la definición de bien esencial bajo una visión de accesibilidad universal, y por el otro, la estructura de derechos de propiedad sobre las infraestructuras energéticas está controlada por un reducido y poderoso bloque de empresas privadas.
Como la accesibilidad a la electricidad no está garantizada de forma ex-ante, lo que sí encontramos en España son medidas correctoras ex-post cuyo nivel de efectividad para universalizar el acceso razonable es discutible: el bono social, la Ley 24/2015 contra cortes de suministro, las ayudas de emergencia, los servicios de asesoramiento sobre derechos, la generación y optimización de consumos, los incentivos fiscales o subvenciones a las renovables, o la comercialización municipal. Estas medidas no atacan un problema que es estructural y está relacionado con el ordenamiento jurídico.
Más allá de la intervención pública ex-post, es justo recordar que hay iniciativas privadas cuya acción no está orientada a lucro y que ofrecen un servicio de comercialización con ciertos tintes de servicio público puesto que anteponen la cobertura de necesidades energéticas de sus asociados o clientes a la obtención de rentabilidades. Es el caso de las cooperativas energéticas, entre las cuales destaca Som Energia. En su caso, también es un actor que promueve y facilita la participación popular en proyectos de generación renovable así como una cultura energética basada en los valores de la sostenibilidad, la justicia social y la democracia.
Las comunidades energéticas y la participación del sector público
Los esquemas de acceso a la energía se producen en un contexto en el cual se introducen nuevas figuras que pueden tener incidencia en la propiedad de la energía. Es el caso de las comunidades energéticas. Son un formato de participación en el sector que difumina la frontera entre los conceptos de propiedad pública y privada de la energía puesto que mezclan actores de naturaleza pública con otras de privada (desarrollen actividad económica o no, sean a asociaciones u otras entidades sociales), e incluso con personas físicas. De hecho, en las comunidades energéticas, la administración pública (generalmente, la local) tiende a hacerse más presente de lo que tradicionalmente lo ha estado en el sector energético y a combinarse con actores que pertenecen al ámbito del derecho privado.
La finalidad de estas comunidades (que principalmente tienen la forma jurídica de cooperativas, asociaciones o sociedades mercantiles) no es la búsqueda de la rentabilidad financiera, sino proporcionar beneficios medioambientales, económicos o sociales a sus miembros o en las zonas donde operan. Su ámbito de actividad es muy variado: generación renovable, distribución, suministro, consumo, servicios de recarga para vehículos eléctricos u otros servicios energéticos.
Por lo tanto, con las comunidades energéticas se hace más evidente que la importancia del sector público en relación a la propiedad de la energía no se circunscribe únicamente a la titularidad pública de las infraestructuras energéticas, sino al hecho que es el actor que puede (y debe, bajo nuestro punto de vista) trabajar desde múltiples frentes -incluyendo el impulso y desarrollo de estas comunidades- para mejorar el acceso a la energía bajo los principios de universalidad (sin excluir a nadie) e incondicionalidad (ex-ante).
En este sentido, las comunidades energéticas pueden encontrarse entre las fórmulas más innovadoras para acercarse a este objetivo, y con un liderazgo más fuerte del sector público para ponerlas en práctica allá donde su desarrollo autónomo por parte de actores privados sea más dificultoso por factores biofísicos o socioeconómicos y culturales. De hecho, el escenario actual coloca a las administraciones públicas más próximas a la ciudadanía en un lugar proactivo en el ámbito de la propiedad de la energía y no únicamente como impulsoras o gestoras de medidas correctoras ex-post como las mencionadas.
El efecto democratizador de la colaboración público-comunitaria
Todos estos ingredientes generan un contexto donde la presencia de acuerdos entre el sector público y las comunidades locales pueden tomar protagonismo. Las comunidades energéticas favorecen la expansión formal de estos modelos mixtos en entornos de proximidad, ¿pero no habría de haber espacio para el desarrollo de la colaboración público-comunitaria más allá del ámbito local? Si la correlación de fuerzas es favorable, es probable que este tipo de colaboración gane terreno a niveles administrativos más elevados, especialmente en el estatal. Pero se topará con fuertes resistencias. La alianza público-comunitaria que no busca la rentabilidad financiera puede suponer alterar las posiciones de poder existentes en el sector energético y atacar frontalmente el régimen de acumulación energético establecido tiempo atrás.
Para el entramado empresarial que domina el sector, la institucionalización de colaboraciones público-comunitarias a distintos niveles significa pasar a un nivel de alerta más elevado del que ya significa tener que convivir con actores empresariales que pretenden -y en cierta manera consiguen- erosionar gradualmente su hegemonía, sobre todo, aquellos que persisten de manera particular. Este es el caso de Som Energia, un modelo de negocio no mercantilista con suficiente solvencia técnica y económica para sostenerse en el tiempo y que tiene una gran capilaridad territorial y creciente base social.
A pesar de las resistencias por parte del statu quo, en la coyuntura actual de crisis ecológica y de agresión de la «internacional reaccionaria» no es momento para que los poderes públicos renuncien a avanzar en esquemas de propiedad de la energía que permitan lograr mayores cuotas de acceso y control democrático de este recurso, parar la privatización de un sector estratégico, fomentar un desarrollo local planificado y de participación social, o promover esquemas de flexibilización de la demanda.
Este texto es una adaptación del original de los mismos autores: «El complejo debate sobre la propiedad de la energía. Aproximación para el caso español», a Laín, B. (coord.), Ni público ni privado, ¿sino común? Usos, conceptos y comunidades en torno a los bienes comunes y la(s) propiedad(es), Bellaterra Edicions, Manresa, p. 253-273.