La construcción Europa: modelo intergubernamental vs supranacional
El principal sentido político del Tratado de Maastricht (1991-92), que prolonga y supera el Acta Única (1985) es que las burguesías imperialistas alemana, francesa e inglesa se pusieron de acuerdo en hacer una transferencia (limitada) de la soberanía nacional para poner en marcha estructuras embrionarias para crear un estado europeo supranacional.
La introducción de la moneda única puso la cuestión del poder estatal en el centro de la UE: la moneda es un atributo clave de cualquier aparato estatal, por lo que el euro conllevó una renuncia de soberanía nacional y su transferencia a instituciones supranacionales estatales (principalmente el Banco Central Europeo). A partir de ese momento la moneda única inevitablemente tendría una influencia decisiva en las políticas de los gobierno nacionales-estatales, por lo que su introducción supuso el salto cualitativo hacia un estado supranacional verdaderamente central. Un verdadero paso adelante y una victoria política del capitalismo europeo, que sin embargo, dados los antagonismos entre las burguesías estatales-nacionales, acentuados en el contexto de la actual crisis, no ha conseguido consolidar totalmente el proyecto a través de una unión fiscal y política que garantice la culminación del estado supranacional europeo.
Estos antagonismos amenazan el proceso de integración y la supervivencia misma de la Unión Monetaria, y quizás de la Unión Europea. Las élites europeas y anglosajonas (incluyendo a las de EEUU), se encuentran divididas en cuanto al modelo de integración: parte de estas élites europeas (p.e. burguesía alemana) pretenden mantener el modelo intergubernamental, mientras que otras impulsan el modelo comunitario-supranacional, (p.e. burguesías de Francia, Italia, de EEUU), referido generalmente como modelo federal por parte de sus promotores, dadas las connotaciones positivas de la palabra en los entornos progresistas. El modelo ‘federal’ supone que los estados deben abandonar las palancas de control directo de las instituciones supranacionales europeas.
La ideología supranacionalista de la UE, se ha atribuido a Jean Monnet, uno de los padres fundadores de la UE, quien predicaba que los estados-nación deben ser subsumidos en una administración post-nacional tecnocrática para que haya paz en Europa. La idea defendida por Monnet era, según sus propias palabras «una unión entre los pueblos, no de una cooperación entre los estados». Esto reflejaba su intención de ayudar a la creación de una Unión Europea que se moviera en la dirección de los Estados Unidos de América, un proto-estado federal con gran poder a nivel federal y un poder cada vez más pequeño a nivel estatal y regional. Por esta razón fue acusado de ser un ‘agente americano’, que pretendía eliminar la soberanía nacional en Europa para crear una Europa federal que debilitara los poderes de las naciones europeas.
El modelo supranacional de la Unión Europea puede identificarse también con la figura del excanciller alemán, Helmut Kohl, quien presidió Alemania durante la unificación del país y la concepción del proyecto de la moneda única europea en Maastricht. Debe tenerse en cuenta que uno de las principales motivaciones para firmar Maastricht de este excanciller fue recabar los apoyos de las otras potencias europeas para unificar Alemania. Kohl, a lo largo de su extensa carrera muy a menudo habló de la necesidad de abandonar «el pensamiento del estado-nación». Un ejemplo de ello es su discurso ante el Bundestag después de la cumbre de Maastricht en 1991, en el que Kohl dijo que «no es posible dar marcha atrás a la entrada en la Unión Europea. Los estados miembros de la Comunidad Europea están unidos de tal manera que hace que cualquier brote o recaída en el pensamiento anterior del estado-nación sea imposible».
El expresidente del Consejo Europeo Herman Van Rompuy expresó en 2012 esta misma hoja de ruta en su ponencia «Hacia una Unión Económica y Monetaria genuina», llamada coloquialmente informe de los cuatro presidentes, ya que lo realizó en estrecha colaboración de los entonces Presidentes de la Comisión, del Eurogrupo y del Banco Central Europeo Barroso, Juncker y Draghi respectivamente. Sus puntos principales fueron que la integración federal tiene que ser lograda a través de un marco financiero integrado (es decir, una unión bancaria); con un marco de política económica integrada (es decir, una unión fiscal); con el fortalecimiento de la legitimidad democrática y la rendición de cuentas; y con un marco presupuestario integrado (que abarca la emisión de deuda común, es decir, los eurobonos). El rechazo del gobierno alemán a implementar los eurobonos en 2012 enterró el informe de Van Rompuy temporalmente y erosionó su figura política. A pesar de ello, esta corriente ideológica no ha abandonado su objetivo y en junio de 2015 fue publicado el informe “Realizar la Unión Económica y Monetaria europea” llamado ‘informe de los cinco presidentes’, el cual supone una reedición actualizada del informe de Van Rompuy. Es por lo menos paradójico que este mismo proyecto supranacionalista, como decíamos apodada federalista, también sea defendido por parte del centro-izquierda político de la UE, desde el partido socialista hasta parte de los grupos que se incluyen en el grupo de izquierda europeo (GUE).
Por el contrario, la ideología intergubernamental de la UE puede ser representada con las figuras de los políticos conservadores Charles de Gaulle y Konrad Adenauer, que defendían que la UE debía ser construida sobre las alianzas clásicas entre los estados, especialmente entre Francia y Alemania, al estilo de lo que Winston Churchill célebremente pidió en su discurso de Zúrich en 1946. Esta posición reflejaba la nula motivación de las élites políticas y económicas nacionales del momento a renunciar a su poder en favor de fuerzas extranjeras.
Situándonos en la actualidad, a pesar de los discursos en pro de una integración supranacional de los dirigentes alemanes, a lo largo de esta crisis hemos visto como las decisiones políticas de la canciller alemana Angela Merkel y de su poderoso ministro de finanzas Wolfgang Schäuble han ido encaminándose cada vez más a favorecer casi exclusivamente los intereses de la burguesía estatal-nacional alemana.
Merkel, por ejemplo, declaraba en el Bundestag el 2 de diciembre de 2011 que los líderes europeos habían «iniciado una nueva fase en la integración europea». En este mismo discurso afirmaba que se estaban tomando pasos rápidos sin mucha discusión política para promover la integración fiscal europea, mediante la creación de mecanismos supranacionales que podrían ayudar a gestionar la crisis de la eurozona: «No estamos meramente hablando de una unión fiscal, […] Más bien, hemos comenzado a crearla. Necesitamos la disciplina presupuestaria y un mecanismo eficaz de gestión de crisis. Así que tenemos que cambiar los tratados o crear nuevos tratados.» Schäuble, exmiembro del gabinete de Helmut Kohl y uno de los políticos con más poder en la UE, que tomó el relevo de Kohl como impulsor de la integración europea, por su lado declaraba por ejemplo a mediados de 2012 que «no hay alternativa a la integración europea, […] perdemos juntos y ganamos juntos. […] Tenemos que crear nuevas estructuras de gobierno supranacionales. Debe ser el siguiente paso lógico hacia la unidad europea. «Es vital» recuperar la confianza en la Unión Monetaria Europea a través de reformas institucionales.» El ministro subrayó […] que esto requería la «transferencia de competencias nacionales» a nivel europeo y cambios en los tratados europeos.
A pesar de esta retórica supranacionalista, la realidad ha reflejado, como se decía anteriormente, una posición en defensa de los intereses de la burguesía alemana sustentada por un tramposo relato que ha aumentado la tensión entre las poblaciones del centro y la periferia en la Eurozona. Alemania y otros estados como Finlandia, han explotado un sentimiento de agravio de sus poblaciones respecto las poblaciones del sur, que según los argumentos esgrimidos, han tenido un nivel de vida más allá de sus posibilidades, subvencionado por los países del norte a través de las instituciones de la UE. Con estos argumentos Alemania se ha resistido a conceder parte de su soberanía nacional para establecer mecanismos redistributivos permanentes dentro de la UE, bloqueando o limitando las propuestas que apuntaban a una integración de los sistemas fiscales en base a la mutualización de las deudas, como por ejemplo, estableciendo un límite de 500 mil millones de euros a la capacidad crediticia del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) o imponiendo durísimas condiciones a los estados rescatados como Grecia.
La limitación del FEEF es un caso que merece ser mencionado. En el contexto de la actual crisis, la creación de la FEEF (y su sucesor el Mecanismo Europeo de Estabilidad) de la que se hablará más extensamente posteriormente, debe ser entendida no solo como una respuesta a la crisis de la deuda soberana, sino como un paso hacia la integración supranacional-federal, a través de transferencias de importantes competencias fiscales estatales-nacionales a entidades supranacionales de dudosa legitimidad democrática. El gobierno alemán, presionado por la corte constitucional y el parlamento de su país, limitó el tamaño del FEEF-MEDE en el momento de su creación, y se opuso firmemente a aumentar el importe de las garantías que Alemania proporcionaría, frenando así por completo los planes del presidente del Consejo Europeo Van Rompuy en 2012 de acelerar la integración supranacional a través de atajos que evitaran cambios en los tratados. Con la oposición a la extensión de las garantías al FEEF-MEDE, Alemania bloqueaba la propuesta de creación de los “eurobonos” de la Comisión Europea, que supuestamente debía servir para desbloquear la crisis de la Eurozona, creando mecanismos de redistribución fiscal entre los estados de la Eurozona que permitieran avanzar hacia una UE federal.
Merkel también se ha opuesto a otros pasos hacia la integración supranacional-federal, como la transferencia de competencias a la Comisión Europea para examinar y posiblemente rechazar proyectos de presupuestos antes de que se voten en los parlamentos nacionales, o la transferencia de poderes regulatorios bancarios sobre las cajas de ahorro alemanas al Mecanismo Único de Supervisión (MUS) en el contexto de la Unión Bancaria. Schäuble, el ministro de finanzas alemán, por su lado, también ha hecho propuestas para crear instituciones como un superministerio de finanzas europeo, que tendría el poder de decidir y dictar sobre los presupuestos y el endeudamiento de los distintos estados miembros de la UME, y que funcionaría manteniendo la separación de los pasivos estatales. Esta propuesta, refleja un modelo intergubernamental de integración, ya que parte de la idea de que los estados más poderosos y ricos de la UME, principalmente el alemán, deberían estar al cargo de este ministerio.
Crisis en la Eurozona: el contexto ideal para la integración
Desde 2010, la Eurozona ha sufrido tensiones importantes. Antes de la crisis de la región se encontraba en una etapa avanzada de la integración de su comercio y sus finanzas, facilitada por la introducción del euro en 2002. Sin embargo, antes de la crisis, los Estados miembros todavía conservaban considerable poder político a nivel nacional-estatal, lo que les permitió divergir en políticas económicas importantes respecto a sus vecinos. Una contención salarial pronunciada en Alemania a partir del año 2000 disminuyó su consumo interno, cosa que llevó al BCE a implementar una política de tipos de interés muy bajos, fuera de sincronía con las economías de la periferia en la Eurozona. La disponibilidad de crédito barato en la periferia provocó un aumento en la dinámica importadora, como también en la actividad económica en sectores poco productivos y no-transables como el inmobiliario, en la periferia, generando grandes burbujas. Mientras tanto, Alemania veía como el ‘efecto renta’ provocado por la bonanza del ciclo económico global hacía aumentar sus exportaciones de alto valor añadido, que se volvían más y más atractivas por el incremento de su competitividad, basado en un fuerte aumento de la productividad industrial. Estas estructuras diversas en el campo laboral, fiscal e industrial se conjugaron con la homogeneidad de políticas monetarias, creando grandes desequilibrios en las balanzas de pagos entre los miembros de la Eurozona, con el norte, sobre todo Alemania, convirtiéndose en un gran exportador y financiador de la llamada ‘periferia’ de Europa.
Cuando estalló la crisis financiera en los Estados Unidos, golpeando fuertemente a los bancos americanos y extendiéndose a los bancos europeos, los gobiernos occidentales decidieron de forma generalizada rescatar a los sistemas bancarios a cargo de los contribuyentes. La que empezó siendo una crisis de la banca privada, contagió a la economía real y finalmente pasó a ser una crisis fiscal de los estados periféricos de la Eurozona, que gastaron enormes sumas en estos rescates y además, golpeados por el parón en la actividad, acumularon enormes déficits por la bajada de la recaudación fiscal. Esto disparó rápidamente los niveles de deuda pública de los países periféricos de la Eurozona. Resolver los desequilibrios fiscales y de endeudamiento general de la Eurozona requería darle la vuelta a las balanzas de pagos de Alemania y de sus importadores dentro de la UME y/o establecer mecanismos de redistribución fiscal que reciclaran los superávits de los países excedentarios hacia aquellos deficitarios.
La versión oficial que ha sustentado las políticas económicas impuestas en la Eurozona, se basaba en que los desequilibrios se compensarían automáticamente si se estrechara la brecha de competitividad entre estos. Según este relato oficial, no corroborado por los análisis recientes, la competitividad dependería casi exclusivamente de los costes laborales, por lo que la corrección de los desequilibrios pasaría por subir los salarios en Alemania, o bajarlos en los países de la periferia. Una tercera alternativa coherente con esta lógica, más disruptiva al menos en el corto plazo, pasaría por abandonar la paridad cambiaria que supone la Unión Monetaria Europea, para realizar el ajuste en la competitividad vía fluctuación del valor de las nuevas divisas.
De estas tres posibles estrategias, la impuesta finalmente por las élites económicas de la UE, principalmente las alemanas, fue la de forzar bajo coerción la deflación interna en los países de la periferia, a través de bajadas salariales y recortes en el sector público, políticas conocidas bajo el concepto genérico de ‘austeridad’. Estas políticas han amplificado el efecto de la ya monumental crisis bancaria, generando una crisis económica y social en Europa parecida a la de la Gran Depresión, con niveles de paro muy elevados, caídas de los estándares de vida de la población y de los niveles de actividad económica, que duran ya 8 años y que dados los actuales signos, amenazan con volverse crónicas e incluso empeorar. A pesar de ello los niveles de endeudamiento de las economías no se han reducido de forma significativa, y en algunos casos como en Grecia han continuado en aumento, lo que deja claro que el problema del endeudamiento no puede resolverse con las actuales políticas de austeridad.
Las políticas públicas de austeridad, sumadas a la crisis financiera y económica, no tardaron en llevar al borde de la quiebra a estados como el griego, el irlandés, el portugués, el español y el chipriota. Estos vieron como la financiación a través de los mercados de deuda pública se encarecía, a la vez que eran presionados por parte de los poderes políticos occidentales para que aceptaran rescates, que irían acompañados de severos planes de ajuste.
Nueva arquitectura institucional: preparando la unión fiscal y política
Schäuble citando a Tommaso Padoa Schioppa:
En el proceso de integración europea el euro no sólo fue un hito, sino su catalizador.
Jean Monnet:
La gente sólo acepta el cambio ante la necesidad y ven la necesidad sólo en la crisis
Para realizar los rescates financieros a los estados en crisis se establecieron mecanismos en forma de nuevas instituciones financieras. Posiblemente la institución más importante de entre estas sea el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF), mencionado anteriormente, que fue creado en 2010 para realizar esta función, sorteando los tratados europeos que prohibían las ayudas financieras entre estados miembros de la UE.
Aunque el FEEF fue creado para gestionar casi 800 mil millones de euros de dinero público, su creación sufrió de graves déficits democráticos, siendo creado en negociaciones entre los altos funcionarios europeos sin ningún proceso de consulta a la población europea y transgrediendo normas de los tratados. Con el fin de eludir los procesos democráticos necesarios para crear esta institución con conformidad con las leyes y tratados de la UE, el FEEF se estableció como una empresa privada en Luxemburgo, actuando en virtud del derecho británico e incluyendo cláusulas de secretismo e inviolabilidad en sus estatutos. Estos graves problemas legales y democráticas fueron señalados por el hecho de que en paralelo a la creación de la FEEF en junio de 2010, los tratados europeos se modificaron para crear una base legal para establecer un mecanismo de rescate permanente, el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), creado en marzo de 2011 y que no rompería con el derecho de la UE. Esta nueva entidad, acordada solo seis meses después de que naciera el FEEF, es su sucesor actual, solo con pequeños cambios, pero la misma misión.
Estos mecanismos fueron proyectados por parte de la elite burocrática europea no solo como instituciones de ‘rescate’ en una conjetura de crisis, sino para, aprovechando la ocasión, facilitar el avance en la integración supranacional-federal de la UE. La idea sería dejar abierta la puerta a que estas instituciones pudieran, en caso de llegar a los acuerdos necesarios, realizar la función de fondo del tesoro europeo, a través del cual la fiscalidad podría ser mutualizada en la Eurozona. El FEEF-MEDE podría emitir “eurobonos” con la garantía de los sistemas fiscales de los miembros de la Eurozona, lo que permitiría a las instituciones redistribuir estos fondos en casos de crisis. Un mayor grado de riesgo compartido obligaría a realizar nuevos pasos hacia la integración política.
Como las mismas instituciones de la UE confirman, la creación de la FEEF y su sucesor MEDE no debe considerarse como una respuesta independiente a la crisis de la deuda soberana, sino más bien como parte de un nuevo edificio institucional basado en una serie de medidas adoptadas a nivel nacional y de la UE hacia la integración fiscal y política. Estas medidas son iniciativas de la UE, como el fortalecimiento de Pacto de Estabilidad y Crecimiento (Six-pack), el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la UME (Pacto Fiscal), el Semestre Europeo, el Pacto Euro Plus, el «Two-pack» y los nuevos sistemas europeos de supervisión y resolución financiera (Unión Bancaria). Esta nueva institucionalidad europea, impuesta a base de coerción y amenaza bajo el pretexto de la urgencia y la necesidad de la crisis, no ha sido puesta a debate. De hecho es posible argumentar que, más que intentar solventar los problemas de gobernanza en el marco de la UE, su principal objetivo haya sido el de, aprovechado el estrés político y social generado por la crisis, avanzar en la profundización del modelo neoliberal de la UE, basado en la privatización, el deterioro de los derechos laborales, los recortes en el gasto social y el establecimiento de todo tipo de políticas que favorezcan a las grandes empresas transnacionales.
Los Estados ¿Unidos? de Europa
En la tensión entre el modelo de integración supra-nacional, más cercano a los objetivos geopolíticos de las burguesías francesa, italiana y anglosajona y, el intergubernamental, que conservara las estructuras de poder político nacionales-estatales, más cercano a los intereses alemanes, hay que entender el actual estancamiento de la crisis en la Eurozona y, en especial, la dificultad en llegar a un acuerdo en el transcurso de la crisis griega.
Desde que Syriza llegó al gobierno de Grecia en enero del 2015, Yanis Varoufakis, ministro de finanzas heleno intentó convencer a su homólogo alemán de que su ‘Propuesta modesta’, hacía compatible la salida de la crisis con evitar el establecimiento de un sistema permanente de transferencias fiscales interestatal que avanzara en la unión fiscal y política. Permitía así no cargar el peso de la recuperación en la periferia a hombros de los contribuyentes del centro europeo. Aunque Varoufakis, Galbraith y Holland argumentaron que no suponía un mecanismo permanente, su propuesta suponía avanzar hacia la implementación de los eurobonos, que serían emitidos por el BCE a cambio de deuda estatal, por lo que el sistema de endeudamiento estaría controlado por las instituciones europeas, principalmente por el BCE, que adquiriría un carácter de prestamista de última instancia al estilo de la Reserva Federal. No es de extrañar pues, que Varoufakis recibiera con esta propuesta que aumentaba el poder del BCE, el apoyo y la colaboración de economistas como Larry Summers, ex secretario del tesoro y actual asesor personal del presidente de los EEUU, y de Jeffrey Sachs, asesor de numerosos gobiernos que abandonaban el modelo de economía planificada para adaptarse al modelo neoliberal, los dos cercanos al poder financiero internacional.
Las ideas de Varoufakis eran totalmente contrarias a la doctrina antiinflacionaria alemana, que sirve para mantener a raya la intervención del BCE en la política económica. En realidad un banco central que compre deuda al estilo de la FED ejercería indirectamente de sistema permanente de transferencias fiscales, cosa que continuaba siendo incompatible con los objetivos de la burguesía alemana, centrados en mantener el control financiero de la Eurozona para continuar explotando el modelo mercantilista que les permita continuar dominando con mano de hierro la política europea y compitiendo en el mundo como una de las superpotencias globales.
La posición del gobierno alemán en las negociaciones le ha llevado a enfrentar fuertes tensiones, no solo con el gobierno griego, sino también con la burocracia europea, representada con la Comisión Europea y el Banco Central Europeo, también con el FMI, que durante la negociación ha representado en gran mesura los intereses políticos de los EEUU, y con otros estados poderosos del euro como Francia e Italia, interesados en restar poder a Alemania, y sus instituciones como el Bundesbank, que en ocasiones insinuaron sin mucho ímpetu que lo que proponía el gobierno griego no era del todo inadecuado. Sin embargo, el desenlace de la crisis ha demostrado que los representantes políticos de Alemania no parece dispuesta a aceptar ninguna solución que pase por perder poder económico ni soberanía nacional. De hecho, llegó a demostrar que prefería la expulsión de los miembros ‘débiles’ de la Eurozona, como Grecia, corriendo el riesgo de desintegración de la UME, a hacer concesiones de este tipo.
Resumiendo, se podría enmarcar la actual situación en un intento de la burguesía alemana, sobre todo la industrial, de mantener y ampliar su hegemonía y su dominio en Europa, en contra de otras que promueven un modelo de integración que le reste poder a esta burguesía alemana, representados por las burguesías francesa, italiana y anglosajona, en especial de sus élites financieras. Es por eso que las propuestas del gobierno alemán, como la última propuesta de Schäuble, van encaminadas a que los riesgos de los pasivos soberanos permanezcan circunscritos a los estados y que las nuevas instituciones de control y gobernanza fiscal sean gestionadas por los poderes estatales, principalmente por los poderes ejecutivos de Alemania y Francia.
Cualquiera de los dos modelos, tanto el de integración supranacional propuesto por el ‘informe de los cinco presidentes’, como el propuesto por Schäuble, carecen de carácter progresista. Ninguno de los dos tiene como objetivo desviarse del modelo neoliberal de la actual institucionalidad hegemónica para abordar la democratización de Europa o el fortalecimiento de los derechos económicos, sociales, culturales y en definitiva humanos de los pueblos europeos. Es por eso que la izquierda europea, cuya mayoría ha adoptado como suyo el proyecto de ‘más Europa’ a partir de la integración fiscal y mutualización de deudas propuesto por la burocracia europea, debe ser crítica con esta propuesta para salir de la crisis, tanto como lo es con la propuesta alemana, calibrando sus altos riesgos y posibles oportunidades para realizar hipótesis realistas de si ofrece perspectivas de futuro aceptables desde un punto de vista progresista y humanista.
No es de extrañar que ante esta falta de perspectivas progresistas dentro de la actual arquitectura institucional de la UME y la UE, aparezcan movimientos solicitando un Plan B que diseñe una alternativa político-económica a la UE del neoliberalismo.